“의결정족수 규정의 해석”
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| ▲최창호 변호사 |
행정법은 헌법의 구체화법이라고 하는데, 행정법 관련 법률은 너무나 많아서 법대에서 공부할 때부터 상당한 어려움이 있다. 행정법 강의에서는 일반론을 공부하게 되고, 실무를 담당하게 되면 해당 법률을 해석·적용하면서 실무에서 발생하는 업무를 처리하게 된다. 다수결의 원칙이나, 의사정족수·의결정족수와 같은 개념도 개괄적인 내용은 금방 이해할 수 있으나, 실제 분쟁 사례가 발생하면 법률을 해석하는 당사자에 따라 다른 해석을 하는 경우가 발생한다.
어떤 기관이나 마찬가지이지만, 행정기관의 최종적 의사결정을 1인이 하는 방식을 선택할 것인지 아니면 다수인에 의한 합의제 형식을 취할 것인지는 행정기관의 목표, 설립취지, 의사결정의 내용과 특성 등 여러 가지 요인에 따른 변수를 고려하여야 한다.
흔히 집행조직의 경우는 독임제적 의사결정이 효율적인 것으로 간주되고 있어 우리 헌법상 집행부인 행정부도 대통령을 행정수반으로 하는 독임제적 의사결정과 집행을 원칙으로 하고 있다. 그러나 의사결정의 독립성, 전문성, 민주성을 확보하기 위한 목적으로 독립규제위원회나 중앙행정기관 성격의 위원회, 일반 행정위원회, 자문위원회 등 상당수의 합의제 행정기관도 행정부를 구성하고 있는 것이 현실이다.
오늘날 우리나라는 위원회 공화국이라고 할 정도로 엄청나게 많은 합의제 규제기관 내지 행정기관이 설립되고 있다. 이러한 현상은 근본적으로는 1인에 의한 의사결정보다는 다수인의 집단지성을 통한 의사결정이 대표성과 공정성은 물론 전문성과 민주성을 가진다는 믿음에서 비롯된 것이라고 할 수 있다. 그러나 과연 현재 수많은 위원회가 그러한 역할을 하고 있는지 아니면 공동책임주의를 통한 책임분산과 책임의 불명확화를 위한 수단으로 이용되고 있는 것은 아닌지 깊이 살펴볼 필요가 있다.
Ⅱ. 과반수
위원회의 회의에 관하여 중요한 규정은 회의의 소집권자, 절차와 회의의 의사정족수 및 의결정족수에 관한 규정이라고 할 수 있다. 위원회의 의결에 관한 규정에는 다수결의 원칙이 반영되어야 한다.
일반적으로 의사정족수와 의결정족수를 함께 규정하는데, 의결정족수는 특별한 사유가 없으면 과반수로 정하고 있는 것이 현실이다. 일반적으로 “위원회의 회의는 재적위원 과반수의 출석으로 개의하고, 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다.”라고 규정한다. 의결정족수만 규정하는 경우에는 “위원회의 회의는 재적위원 과반수의 찬성으로 의결한다.”라고 규정하고 있다.
의사정족수(議事定足數)는 회의가 성립하는 데 필요한 최소한의 구성원의 출석수를 의미하고, 의결정족수(議決定足數)는 의결이 성립하는데 필요한 구성원의 찬성표수를 의미한다.
Ⅲ. 의결정족수만 규정된 경우
합의제 기관인 방송통신위원회법에서는 의사정족수 규정이 없고, 의결정족수만 규정되어 있었다. 의사정족수 규정이 없는 이유는 ① 구성원 과반수의 출석이 너무나 당연하다는 견해, ② 입법자가 입법절차에서 실수를 하였다는 견해, ③ 여당과 야당이 함께 구성하게 되어 있는 경우, 국회와 정부가 함께 기관을 구성하는 경우와 같은 경우에 너무나 많은 변수가 있어서 입법 당시에 입법자가 미처 예상하지 못하였기 때문이라는 견해 등이 있을 수 있다.
Ⅳ. 행정기관 소속 위원회의 설치ㆍ운영에 관한 법률 등
행정부 소속 합의제 기관의 구성에 관한 기본법으로는 ‘행정기관 소속 위원회의 설치ㆍ운영에 관한 법률’이 존재한다. 행정기관위원회법 제6조(위원회의 설치절차 등)은 “① 행정기관의 장(대통령 및 국무총리 소속 위원회 중 그 위원회의 간사 역할을 수행하는 등 운영을 주관하는 중앙행정기관의 장이 따로 있는 경우에는 그 중앙행정기관의 장을 말한다. 이하 같다)은 위원회를 설치하려면 미리 행정안전부장관과 협의하여야 한다. 이 경우 협의 대상 위원회의 범위는 대통령령으로 정한다. ② 행정기관의 장은 위원회를 설치할 경우 다음 각 호의 사항을 법령에 명시하여야 한다. 다만, 제4호의 경우에는 국민의 권리ㆍ의무와 관련되는 인ㆍ허가, 분쟁 조정 등 특히 공정하고 객관적인 심의ㆍ의결이 필요한 경우에 한정한다. 1. 설치목적ㆍ기능 및 성격, 2. 위원의 구성 및 임기, 3. 존속기한, 4. 위원의 결격사유, 제척(除斥)ㆍ기피ㆍ회피, 5. 회의의 소집 및 의결정족수 등 대통령령으로 정하는 사항”이라고 규정하고 있다.
한편, 국회법 제54조(위원회의 의사정족수ㆍ의결정족수)는 “위원회는 재적위원 5분의 1 이상의 출석으로 개회하고, 재적위원 과반수의 출석과 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다.”라고 규정함으로써 의사정족수를 5분의 1로 규정하고 있다.
Ⅴ. 의결정족수만 규정되어 있는 위원회
1. 감사원법 제11조 제2항, 국가인권위원회법 제13조 제1항, 영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률 제15조, 원자력안전위원회의 설치 및 운영에 관한 법률 제13조 제2항, 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제64조, 고위공직자범죄수사처 설치 및 운영에 관한 법률 제6조 제7항 등에는 회의체의 의사를 결정함에 있어 의사정족수는 규정하지 아니하고, 의결정족수만 규정하고 있다.
2. 의사정족수를 규정하지 않고, 의결정족수만 규정하고 있는 다수의 법률이 존재하고 있는 점을 고려할 때, 방통위에서의 이러한 입법 형식이 단순히 입법자의 실수라고 보기는 어렵다. 방통위법에서 의결정족수만을 규정하고 있는 것은 의결정족수가 보통 결의와 달리 재적 과반수로 규정되어 있어 가중 요건으로 볼 수 있으므로, 굳이 보통 사용하는 재적 과반수 출석은 의미가 없다고 생각하였을 것으로 생각할 수 있다.
Ⅵ. 결
법원에 대한 신뢰가 무너지면 법치주의의 위기로 직결된다. 법관의 저울은 정의와 형평의 상징이어야 한다. 너무나 평이한 의사정족수와 의결정족수에 관한 해석에 있어서도 합리적인 자세로 혼란과 불신을 조속히 종식해 사법 신뢰가 회복되기를 기대한다.
최창호 변호사
서울대 사법학과 학·석사 출신으로 1989년 31회 사법시험에 합격했다. 사법연수원, 군법무관을 거쳐 1995년에 검사로 임용되어, 공안, 기획, 특수, 강력, 의료, 식품, 환경, 외국인범죄, 산업안전, 명예훼손, 지적재산, 감찰, 송무, 공판 등의 업무를 담당한 바 있고, 헌법재판소 헌법연구관으로 헌법재판을 경험한 후 법무부 국가송무과장으로 대한민국 정부 관련 국가 송무를 총괄하면서 주요 헌법재판, 행정재판 및 국가소송 사건을 통할하고, 정부법무공단의 발족에 기여했다. 미국과의 SOFA 협상에 참여한 바 있으며, 항고, 재기수사명령 등 고검 사건과 중요경제범죄 등 다수의 사건을 처리한 바 있다.
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